BMVI-Studie: Aufschlag zu einem Datengesetz?
Wem gehören die Daten, die ein modernes Auto generiert? Diese Fragen wurden in den Diskussionen rund um die Entwicklung des automatisierten oder autonomen Fahrens in den vergangenen Monaten oft gestellt. Eine Studie, die das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) am 2. August veröffentlicht hat, gibt erste Antworten, die über den Mobilitätssektor hinausgehen. Zwar formulieren die Autoren ihre Empfehlung zurückhaltend, aus ihren Ausführungen wird aber deutlich, dass sie für die Schaffung eines Datengesetzes plädieren. Das BMVI startet mit der Veröffentlichung der Studie einen Konsultationsprozess, der sich an „sämtliche Interessenträger u.a. aus der Wirtschaft, Wissenschaft, Verwaltung, Instituten und Verbraucherschutzorganisationen“ richtet. Stellungnahmen zur Studie können bis zum 2. November beim Ministerium eingereicht werden.
Die Studie wurde von Autoren der Partnerschaft Deutschland (einer Inhouse-Beratung der öffentlichen Hand), des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel, der Universität Kassel und von Fraunhofer Fokus erstellt. Sie betrachten in Fallstudien fünf Anwendungsbereiche von Daten im Auto:
- Kfz-Instandhaltung und -wartung
- Carsharing
- Mobilitätsdiensteplattform
- Mobilitätsdienste
- Car-2-Infrastructure-Kommunikation
Die Studie analysiert für diese fünf Fälle zunächst einzeln die technischen und ökonomischen Aspekte von Datengenerierung, -verarbeitung und -übermittlung. Ihr Ergebnis: In jeder der fünf Fälle sind „eine Vielzahl von Datenerstellungs-, Datenübermittlungs- und Datennutzungsvorgänge für die Erbringung des jeweiligen Mobilitätsdienstes notwendig“.
„Insgesamt zeigt die Betrachtung, dass durch alle skizzierten Datenströme ein ökonomischer Mehrwert generiert werden kann, wobei die Zugriffsmöglichkeiten der involvierten Akteure von zentraler Bedeutung für die wirtschaftliche Nutzung der erstellten Daten sind“, so die Autoren.
Geltendes Recht zum Dateneigentum
Ausführlich untersucht die Studie dann die Frage nach dem Eigentum an Daten im geltenden Recht. Ausgehend vom verfassungsrechtlichen Schutz der Daten prüfen die Autoren die Eignung von Normen im Datenschutz-, Urheber-, Straf- und Zivilrecht. Sie kommen zu dem Schluss, dass „im geltenden Recht kein homogenes ‚Dateneigentum‘, sondern ein ‚Flickenteppich‘ divergierender Schutzrechte“ besteht. Die Folge:
„Die in den Fallstudien beteiligten Akteure können deshalb oft nicht – jedenfalls nicht ohne erheblichen Aufwand – rechtssicher feststellen, ob Schutzrechte bestehen und welche Personen hierüber gegebenenfalls verfügen können. Dieser Flickenteppich durch bereichsspezifische Regelungen erschwert in der Praxis erheblich die Verwertung der in den Fallstudien beschriebenen Daten.“
Faktische Position des Herstellers
Die Autoren konstatieren, dass – unabhängig von der rechtlichen Lage – der Hersteller eine starke faktische Position bei der Datenverwendung hat,
„weil ohne sein Einverständnis und die durch ihn bestimmte technische Gestaltung der Schnittstellen niemand sonst auf die Daten zugreifen kann“.
Bei der wirtschaftlichen Betrachtung der Datendienste rund um das Auto weisen die Autoren auf das hohe Marktpotential hin. Nach einer groben Schätzung bewegt sich der Wert der Mobilitätsdaten von privaten Fahrzeugnutzern (Positions- und Fahrzeugdaten) bei etwa 350 Euro pro Jahr. Eine andere Studie, die zitiert wird, kommt auf 500 bis 600 Euro. Wesentliche Konzepte, um dieses Potential langfristig zu heben, sind der Studie zufolge Datensouveränität und die Schaffung der Voraussetzungen eines Marktes für Daten.
Wer ist der Dateneigentümer?
Die Studie prüft dann eine Reihe von rechtlichen Ansätzen, um den Dateneigentümer zu ermitteln. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die Zuordnung zum wirtschaftlich Berechtigten die überzeugendste Option ist. Es soll demjenigen ein Ausschließlichkeitsrecht an einem Datum zugewiesen werden, „als dessen Verdienst die Generierung desselben anzusehen ist“. Für die Fallbeispiele heißt das:
„Bezogen auf Daten, die im vernetzten Automobil autonom erzeugt und gespeichert werden, ist regelmäßig der Eigentümer des betreffenden Fahrzeugs der Verfügungsberechtigte“.
Das ist beim privaten Pkw der Halter, beim Carsharing-Fahrzeug der Carsharing-Anbieter. Die Begründung dafür, dass nicht die Autohersteller die Verfügungsberechtigten sein sollen:
„Die Investition in die datengenerierende Technik durch den Hersteller des Fahrzeugs ist regelmäßig mit der Zahlung des Kaufpreises durch den Eigentümer abgegolten.“
Handlungsempfehlungen
Die Studie macht zwar konkrete Vorschläge, stellt dann aber auch Gegenargumente und Alternativen dar und verweist an einer Stelle auch explizit darauf, dass über das Vorgehen die politischen Entscheidungsträger befinden. Die Handlungsempfehlungen der Autoren sind:
- die gezielte Schließung von Schutzlücken: Durch das geltende allgemeine Deliktrecht (§§ 823 ff. BGB) seien Daten unzureichend vor fahrlässigen Beeinträchtigungen durch Dritte geschützt. Die Studie unterbreitetet dazu einen Formulierungsvorschlag für einen BGB-Paragrafen 832a „Schädigung von Daten“.
- die Förderung eines einheitlichen Marktes für Daten durch Standardisierung: Dies könnte zum einen durch die Schaffung standardisierter Informationen über die Datenerhebung und -weiterleitung bei der Fahrzeugnutzung geschehen – zum Beispiel durch den „Daten-Ausweis“, für den sich Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) bereits ausgesprochen hatte. In der Studie wird als möglicher Weg zur Einführung ein vom BMVI initiierter Prozess zusammen mit der Autoindustrie vorgeschlagen, bei dem die Informationen für den Ausweis standardisiert werden. Zum anderen wird die Entwicklung von Standardlizenzen für Mobilitätsdaten angeregt. Dabei könnten für bestimmte Datenkategorien Standards für Lizenzen und Nutzungsreche geschaffen werden. Als ersten Schritt dafür empfehlen die Autoren einen runden Tisch „mit Akteuren aus den relevanten Wirtschaftszweigen und Institutionen (z.B. Automobilhersteller, unternehmerische Datennachnutzer, Zivilgesellschaft)“, der durch das BMVI organisiert werden könnte.
- der Abbau von Schranken für Data-Mining– und Big-Data-Anwendungen: Eine solche Schranke für Data-Mining ist im Entwurf der EU-Kommission für das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt bereits vorgesehen.
- die Definition von Public Open Data als Standard und die Förderung von Private Open Data: Die Studie schlägt vor, „Public Open Data als Standard zu definieren, „um so eine Zweitverwertung von staatlich gewonnenen Daten, insbesondere aus der Car-2-Infrastructure, zu ermöglichen und damit die Wirtschaft zu fördern“. Für Private Open Data sei hingegen keine verpflichtende Normierung anzustreben, sondern die Etablierung eines Anreiz- und Fördersystems.
- Förderung von Bewusstsein für die Einordnung von Daten als marktfähiges Gut: Es sei eine langfristige, generationenübergreifende Aufgabe, im allgemeinen Bewusstsein der Bevölkerung die Eigenschaft von Daten als ökonomisch handelbares Gut nachhaltig zu verankern. Sie sollte jedoch kurzfristig angestoßen werden.
BMVI positioniert sich als Datenministerium
Der Schluss der Studie ist ein zurückhaltend formuliertes Plädoyer dafür, das Thema „Recht an der Datennutzung“ nicht nur bereichsspezifisch wie für den Mobilitätssektor zu regeln, sondern nach einem Normenscreening langfristig ein „Datengesetz“ mit rechtsgebietsübergreifenden Normen zu schaffen.
„Dies wäre nach derzeitigem Erkenntnisstand als Artikelgesetz mit bereichsspezifischen Regelungen zu gestalten.“
Mit der im März fertiggestellten aber erst jetzt veröffentlichen Studie hat sich das BMVI schon einmal für die Zeit nach der Bundestagswahl als wichtiger Akteur für die Schaffung des Rechtsrahmens beim Zukunftsthema „Daten als Wirtschaftsgut“ positioniert. Dabei befasst sich die Studie zwar – neben einem kurzen Exkurs zum Thema Gesundheitsdaten – nur mit Beispielfällen aus der Automobilität. Die Handlungsempfehlungen gelten aber für Daten aus anderen Bereichen. Für solche weitreichenden Neuorientierungen dürften auch im jetzigen Zuschnitt der Bundesregierung andere Ressorts die Federführung beanspruchen, in erster Linie das Justiz-, aber auch das Wirtschaftsministerium. Es dürfte spannend werden, welches Ministerium nach der Bundestagswahl für die mögliche Umsetzung der Handlungsempfehlung aus der Studie und den Folgen des Konsultationsprozesses zuständig ist.
Der vorstehende Artikel erscheint im Rahmen einer Kooperation mit dem Tagesspiegel Politikmonitoring auf UdL Digital. Sascha Klettke ist Chef vom Dienst und Analyst für Netzpolitik.
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